Pubblica amministrazione, quando si rischia il licenziamento

Il “decalogo” dovrebbe fare chiarezza sulla questione, mettendo in fila le condizioni che determinano l'espulsione del dipendente: dalla falsa attestazione della presenza in servizio allo scarso rendimento. E la sanzione massima si attiverebbe anche, nei casi più gravi, per il responsabile gerarchico del dipendente assenteista che chiuda un occhio (o tutti e due) davanti agli illeciti. La casistica elencata nel “decalogo” si occuperà anche delle gravi e reiterate violazioni del Codice di comportamento. Per esempio, l'accettare regali costosi o l'abuso dell'auto di rappresentanza.


Ecco quando scatta il licenziamento disciplinare per gli statali. L'elenco precisa le situazioni 'a rischio', esplicitandole, tra cui le gravi e reiterate violazioni del codice di comportamento (accettare regali costosi, abusare dell'auto di rappresentanza). Nel decreto, previsto per metà febbraio, dovrebbe anche essere stabilito che in caso di procedura ordinaria entro tre mesi, non più quattro, l'azione deve essere conclusa. Resta fermo il licenziamento sprint, di 30 giorni, per il furbetto del cartellino, che dovrebbe essere esteso a tutte le forme illecite che portano a licenziamento accertate in flagranza. E la sanzione massima si attiverebbe anche, nei casi più gravi, per il responsabile che davanti agli illeciti «si volta dall’altra parte».

Il caso più classico di «bollino rosso» da assenteismo è quello del venerdì e del lunedì che permette a  chi lavora nella Pubblica amministrazione di allungare il week-end. Problema che si acuisce se il week-end lungo arriva in settimane più «a rischio» a causa della presenza della possibilità di «ponti».

Vi sono altre date sensibili, periodi «caldi» in cui un’amministrazione pubblica deve essere al 100% e non può permettersi intoppi a causa di assenze «anomale». Tra queste date quelle in cui è in programma un grande evento, per esempio un G7. Quest’anno è in calendario un G7 in Italia, il 26 e il 27 maggio a Taormina, preceduto dal G7 finanziario a Bari, dall’11 al 13 maggio.

Altre date a rischio sono quelle in cui scattano le iscrizioni alle scuole. Quest’anno il periodo valido per presentare le domande di iscrizione online alle scuole va dal 16 gennaio al 6 febbraio 2017. Ma chi per motivi validi non riuscirà a presentare domanda entro tale scadenza dovrà fare l’iscrizione in formato cartaceo. E anche per le scuole dell’infanzia si deve presentare domanda cartacea.

Tra i periodi monitorati dal ministero per evitare assenza di massa in grado di creare disservizi c’è anche quello del pagamento del modello  730 all’Agenzia delle Entrate, a luglio. Quest’anno la Dichiarazione dei Redditi 2017 va fatta entro il 23 luglio per il 730 precompilato inviato direttamente dai contribuenti e per i Caf, commercialisti e intermediari che entro il 7 luglio.

I provvedimenti disciplinari, inoltre, dovranno avere anche tempi più veloci. La procedura ordinaria, infatti, dovrà terminare entro 3 mesi e non più quattro mentre viene confermato il licenziamento sprint, di 30 giorni, per il “furbetto” del cartellino.

A parte il licenziamento, viene anche rivista tutta l’azione disciplinare. Con tutta probabilità si preciserà che per le infrazioni di minore gravità, per cui è previsto il solo richiamo verbale, le regole saranno stabilite dai contratti. I tecnici del ministero della Pubblica amministrazione stanno lavorando a una semplificazione dell’iter e si dovrebbe anche aprire a una gestione unificata per le sanzioni più gravi, per cui più amministrazioni possono fare capo a uno stesso ufficio. Anche qui ci sono dei chiarimenti, delle puntualizzazioni sul ruolo dell’ufficio per il procedimento disciplinare. Inoltre i vizi formali, i cavilli giuridici, non potranno fermare l’azione. Anche in questo caso, viene estesa una clausola anticipata con il decreto anti-furbetti. Quindi la violazione dei termini interni fissati per la procedura non potrà impedire di andare avanti, né potrà annullare la validità della sanzione inflitta, fatto salvo il diritto alla difesa. Inoltre se il giudice accerta una sproporzione con la sanzione disciplinare, il procedimento si ripete.

Ambito di applicazione della nuova Naspi

La Direzione Generale per l’Attività Ispettiva del Ministero del Lavoro, con l’Interpello n. 13 del 24 aprile 2015, ha fornito indicazioni in merito all'ambito di applicazione della nuova Naspi, ricordando che l’indennità NASpI, oltre ad essere riconosciuta in caso di involontaria perdita dell’occupazione, è altresì concessa nelle ipotesi di dimissioni per giusta causa e di risoluzione consensuale del rapporto di lavoro.

Con Interpello del 24 aprile 2015 n. 13, la Direzione Generale per l'Attività Ispettiva del Ministero del Lavoro ha fornito indicazioni in merito all'ambito di applicazione della nuova Naspi (Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l’Impiego, art. 3 del D.Lgs n. 22/2015), ricordando che l'indennità Naspi.

Viene quindi ampliato l’ambito applicativo della Naspi. Oltre ai casi di licenziamento per motivi economici o per giustificato motivo oggettivo, oltre ai casi di disoccupazione per giusta causa (mancato pagamento della retribuzione ad esempio), la nuova prestazione a sostegno del reddito spetta anche per i licenziamenti per giusta causa per motivi disciplinari. Ed anche se il lavoratore accetta la procedura di conciliazione volontaria (che è comunque finalizzata a ridurre il contenzioso tra datore di lavoro e lavoratore). In tutti questi casi viene considerata una disoccupazione involontaria da parte del lavoratore.

Il licenziamento disciplinare, lo ricordiamo, è quel licenziamento che rientra nei casi di licenziamento per giusta causa, ossia quando il licenziamento è motivato da una condotta colposa o manchevole del lavoratore.

La Naspi è la nuova indennità di disoccupazione che viene pagata dall’Inps per gli eventi di disoccupazione a partire dal 1 maggio 2015. La nuova prestazione porta con sé numerose novità soprattutto in termini di requisiti e durata. Ma anche due importanti novità ben chiarire dal Ministero del lavoro nell’interpello che ora vediamo.

La Naspi spetta anche per le dimissioni per giusta causa e per le risoluzioni consensuali. Il Ministero: “L’indennità Naspi oltre ad essere riconosciuta in caso di involontaria perdita dell’occupazione, è altresì concessa nelle ipotesi in cui il lavoratore, ricorrendo una giusta causa, decida di interrompere il rapporto di lavoro e, in tutti i casi in cui in esito alla procedura di conciliazione di cui all’art. 7 della L. n. 604/1966 – introdotta dall’art. 1 comma 40 della L. n. 92/2012 – le parti addivengano ad una risoluzione consensuale del rapporto di lavoro”.

Il Ministero nell’interpello precisa che “a differenza della disciplina normativa sull’ASpI, in virtù della quale il Legislatore aveva tassativamente indicato le fattispecie per cui non fosse possibile fruire del trattamento indennitario, con il dettato di cui all’art. 3, D.Lgs. n. 22/2015, è stato specificato l’ambito di applicazione “in positivo” per il riconoscimento della nuova prestazione di assicurazione sociale, senza indicare le ipotesi di esclusione”.

Il Ministero autorizza la Naspi per i licenziamenti disciplinari: “Tanto premesso, appare conforme al dato normativo, specie in ragione della nuova formulazione, considerare le ipotesi di licenziamento disciplinare quale fattispecie della c.d. “disoccupazione involontaria” con conseguente riconoscimento della Naspi”.

Il Ministero a ricordato di aver già avuto modo di chiarire, con interpello n. 29/2013 sulla concessione dell’ASpI, come “non sembra potersi escludere che l’indennità di cui al comma 1 e il contributo di cui al comma 31 dell’art. 2, L. n. 92/2012 siano corrisposti in ipotesi di licenziamento disciplinare, così come del resto ha inteso chiarire l’Istituto previdenziale, il quale è intervenuto con numerose circolari per disciplinare espressamente le ipotesi di esclusione della corresponsione dell’indennità e del contributo in parola senza trattare l’ipotesi del licenziamento disciplinare”.

La nota ministeriale sottolinea, altresì, che il licenziamento disciplinare non possa essere inteso tout court quale forma di “disoccupazione volontaria”, in ragione del fatto che la misura sanzionatoria adottata mediante il licenziamento non risulta automatica; infatti, “l’adozione del provvedimento disciplinare è sempre rimessa alla libera determinazione e valutazione del datore di lavoro e costituisce esercizio del potere discrezionale” non trascurando, peraltro, l’aspetto dell’impugnabilità del licenziamento stesso che nelle opportune sedi giudiziarie potrebbe essere ritenuto illegittimo.

Il Ministero: “In relazione alla nuova procedura della c.d. offerta di conciliazione “agevolata” introdotta dall’art. 6, D.Lgs. n. 23/2015, si ritiene altresì possibile riconoscere al lavoratore che accetta l’offerta un trattamento o indennità della Naspi.

La norma da ultimo citata stabilisce, nello specifico, che in caso di licenziamento il datore di lavoro può offrire al lavoratore, entro i termini di impugnazione stragiudiziale del licenziamento stesso, in una delle sedi di cui all’art. 2113, quarto comma, c.c., un importo che non costituisce reddito imponibile e non risulta assoggettato a contribuzione previdenziale e la cui accettazione da parte del lavoratore comporta l’estinzione del rapporto alla data del licenziamento e la rinuncia alla impugnazione del licenziamento anche qualora il lavoratore l’abbia già proposta.

Evidentemente l’accettazione in questione non muta il titolo della risoluzione del rapporto di lavoro che resta il licenziamento e comporta, per espressa previsione normativa, esclusivamente la rinuncia all’impugnativa dello stesso.

Ne consegue che, non modificando il titolo della risoluzione del rapporto, tale fattispecie debba intendersi pur sempre quale ipotesi di disoccupazione involontaria conseguente ad atto unilaterale di licenziamento del datore di lavoro.

In definitiva, si ritiene possano essere ammessi alla fruizione dell'indennità della Naspi sia i lavoratori licenziati per motivi disciplinari, sia quelli che abbiano accettato l’offerta economica del datore di lavoro nella ipotesi disciplinata dall’art. 6, D.Lgs. n. 23/2015”.

Le modifiche all'articolo 18 e la nuova riforma del lavoro

L'articolo 18 dell'attuale Statuto dei Lavoratori, va a determinare nel sistema contrattuale italiano la cosiddetta tutela reale, in particolare ne disciplina il caso in cui il licenziamento di un singolo lavoratore è da considerarsi non legittimo, in quanto effettuato senza averne comunicato le motivazioni, oppure perché trattasi di licenziamento ingiustificato o discriminatorio.

E bene ricordare che il parlamento affiderà al governo una delega per intervenire sul mercato del lavoro, riformando gli ammortizzatori sociali, l’attività ispettiva, gli strumenti di tutela della maternità, ma soprattutto per riorganizzare i contratti, introducendo il contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti, che avrà quindi bisogno di una riscrittura dell’art. 18, e introducendo un salario minimo («anche in via sperimentale»), e aprendo al demansionamento e al controllo a distanza dei lavoratori.

È utile fare un punto sulle differenze introdotte rispetto all’originaria disciplina e alle modifiche già introdotte dalla riforma Fornero. Il nuovo art.18 sarà applicato a chi firmerà un nuovo contratto, con la formula che il governo vorrebbe «prevalente», quello cioè a tempo indeterminato con tutele crescenti. Ci sono però tre tipi di licenziamenti: vediamo come funzionano nelle aziende con più di 15 dipendenti.

L’unico per cui non cambierà nulla è il licenziamento discriminatorio, quello cioè che un giudice stabilirà effettuato per motivi di religione, di orientamento sessuale, politici o sindacali, o ai danni di un lavoratore che si è sposato o che ha goduto di un congedo parentale. In questo caso il giudice dichiara nullo il licenziamento e impone di reintegrare il lavoratore e di corrispondere il pagamento degli stipendi persi dalla data di illegittima estromissione dal posto di lavoro. Era così prima della Fornero, sarà così dopo il Jobs act.

Il secondo tipo è il licenziamento disciplinare o per giustificato motivo soggettivo, quando cioè la responsabilità, sia legata a fatto specifico o al generale rendimento, viene imputata al lavoratore. Anche in questo caso il licenziamento può essere impugnato dal dipendente davanti a un giudice che dovrà stabilire se il fatto o la responsabilità imputata sussiste o meno. L’onere della prova è a carico del datore di lavoro. Se il giudice dichiara illegittimo il licenziamento, prima della riforma Fornero, il lavoratore aveva diritto ad essere reintegrato, nelle imprese con un numero di lavoratori superiore a 15 dipendenti mentre per quelle che impiegano un numero inferiori ai 15 dipendenti c'era una sanzione economica da un minimo di 2,5 mensilità ad un massimo di 6 mensilità.

Con la riforma Fornero si era mantenuto la possibilità di reintegro (solo per le imprese con un numero di lavoratori superiore a 15 dipendenti) ma con una formulazione più stringente e, ovviamente, nel caso in cui i contratti collettivi prevedano una diversa sanzione: non il licenziamento ma, ad esempio, la sospensione dal lavoro e dalla retribuzione per alcuni giorni. Negli altri casi un giudice può soltanto condannare il datore di lavoro a pagare al lavoratore una indennità che va da un minimo di 12 mensilità ad un massimo di 24 mensilità. Con il Jobs act, per questi licenziamenti, si vuole ridurre ulteriormente la discrezionalità del giudice.

Quello che cambierà di più è il licenziamento economico, il licenziamento per giustificato motivo oggettivo. Prima della Fornero, anche in questo caso, se il datore di lavoro presentava una mutata esigenza produttiva, o una crisi, che il giudice valutava però non tale da giustificare il licenziamento, il lavoratore aveva diritto a ritornare al suo posto. Dopo Elsa Fornero il reintegro può avvenire solo se il motivo si rivela «manifestamente insussistente», con quindi una stretta anche in questo caso, altrimenti il lavoratore avrà diritto a un indennizzo economico compreso tra le 12 e le 24 mensilità.

Il Jobs act non prevede più il reintegro ma, con il contratto a tutele crescenti, vuole proprio evitare che per il licenziamenti economici si ricorra al giudice e quindi stabilirà nei decreti un’indennità prestabilita a cui il lavoratore avrà diritto in caso di licenziamento: crescerà al crescere dell’anzianità di servizio. Quindi con il contratto a tutele crescenti, le nuove regole escludono per i licenziamenti economici la possibilità della reintegra del lavoratore nel posto di lavoro, prevedendo un indennizzo economico certo e crescente con l'anzianità di servizio e limitando il diritto alla reintegra ai licenziamenti nulli e discriminatori e a specifiche fattispecie di licenziamento disciplinare ingiustificato (prevedendo termini certi per l'impugnazione del licenziamento). Saranno i decreti delegati a dover recepire questi principi. Con i decreti delegati dovrebbe arrivare, in sostanza, una tipizzazione delle fattispecie per arginare la discrezionalità dei giudici.

Obiettivo della delega è il riordino delle tipologie contrattuali esistenti. Per le nuove assunzioni ci sarà un contratto unico a tempo indeterminato a tutele crescenti in base all'anzianità di servizio. Mentre si punta a una riduzione delle altre forme contrattuali, a partire dai cocopro.

Il ddl delega parla di «universalizzazione» il sussidio di disoccupazione dell'Aspi (Assicurazione sociale per l'impiego), con estensione ai lavoratori con contratto di collaborazione coordinata e continuativa (fino al superamento di questa forma contrattuale). L'obiettivo è di estendere questa tutela a una platea di almeno 300mila collaboratori, compresi quelli con carriere molto discontinue (3-4 mesi di contratti in due anni). Verranno unificate Aspi e mini-Aspi, rapportando la durata del trattamento «alla pregressa storia contributiva del lavoratore». Ci sarà anche un incremento della durata massima del sussidio per i lavoratori con carriere contributive più rilevanti.

Le nuove regole previste dalla delega per la «disciplina dei controlli a distanza» delle attività produttive sono soft. Il governo potrà aprire all'uso delle telecamere o altre strumentazioni tecnologiche sui luoghi di lavoro che oggi sono espressamente vietate dallo Statuto dei lavoratori. Ma i controlli dovranno essere sui macchinari. Previsto un ruolo speciale delle commissioni parlamentare sulla verifica dei testi dei decreti delegati.

Si punta ad eliminare la cassa integrazione in caso di «cessazione di attività aziendale o di un ramo» della stessa. Ma le cessazioni dovranno essere «definitive». Quindi se sussistono concrete prospettive di proseguimento o di ripresa dell'attività l'erogazione della cassa integrazione potrà proseguire.

L'articolo 13 dello Statuto dei lavoratori prevede oggi che «il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o a quelle corrispondenti alla categoria superiore che abbia successivamente acquisito». La delega prevede, invece, la possibilità di una nuova disciplina delle mansioni, contemperando l'interesse dell'impresa all'utile impiego del personale in caso di processi di riorganizzazione, ristrutturazione con l'interesse del lavoratore alla tutela del posto e della professionalità.

Diritto alla disoccupazione (ASPI) e procedura di licenziamento disciplinare

L’Assicurazione sociale per l’impiego (ASPI), l’ex indennità di disoccupazione, spetta anche ai lavoratori destinatari di un licenziamento disciplinare per giustificato motivo soggettivo o per giusta causa, la negazione di tale diritto “costituirebbe un’ulteriore reazione sanzionatoria” nei confronti del lavoratore.

Il lavoratore che subisce un licenziamento disciplinare, per giustificato motivo soggettivo o giusta causa, ha diritto all’indennità ASPI, l’ex indennità di disoccupazione. Ed il datore di lavoro deve versare all’Inps il ticket di licenziamento, il contributo all’ASPI del 41%. A precisarlo è il Ministero del Lavoro con interpello n. 29/2013 del 23 Ottobre 2013, col quale equipara il caso a quello riguardante l’indennità di maternità.

Le considerazioni partono dal contenuto generale della Norma cioè dell’articolo 2, comma 31, della Legge del 28 Giugno 2012, n. 92 recante le “disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita”.

Tra l’altro, va evidenziato che quanto sarà detto su tale articolo è stato, ancora, oggetto di modifiche con la Legge di Stabilità del 2013 (ovvero Legge n. 228 del 24 Dicembre del 2012 ), i cui effetti sono iniziati a decorrere, per l’appunto, dal 1° Gennaio 2013.

Tanto premesso, tale comma, sancisce che: quando c’è una interruzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato (a prescindere dai requisiti contributivi ) che da diritto all’indennità di disoccupazione ordinaria cioè ASpI, a partire dal 1° Gennaio 2013, il Datore di Lavoro deve versare all’INPS una somma pari al 41% del massimale mensile di ASPI per 12 mesi di anzianità aziendale negli ultimi 3 anni.

Nel conteggio dell’anzianità aziendale, del lavoratore, devono essere compresi i periodi di lavoro caratterizzati da un contratto diverso da quello a tempo indeterminato, se il rapporto è proseguito senza soluzione di continuità o se comunque si è dato luogo alla restituzione al cosiddetto “contributo addizionale” ( a carico del datore di lavoro per i contratti a tempo determinato ) pari al 1,4% della retribuzione imponibile ai fini previdenziali.

Fatta tale premessa, la questione verte su un punto fondamentale e cioè se il licenziamento disciplinare possa rappresentare uno status di disoccupazione involontaria e come tale degno di essere coperto dall’indennità di disoccupazione – ASPI.

L’istanza di interpello è stata avanzata dal Consiglio Nazionale dell’Ordine dei Consulenti in merito alla possibilità che si configuri il diritto del lavoratore a percepire l’ASPI e il conseguente obbligo del datore di lavoro di versare il contributo di cui all’art. 2, comma 31 della L. n. 92/2012, nell’ipotesi di licenziamento disciplinare per giustificato motivo soggettivo o per giusta causa. In particolare la richiesta riguarda se il licenziamento disciplinare possa costituire un’ipotesi di disoccupazione “involontaria”, per la quale è prevista la concessione della indennità di disoccupazione ASPI.

Da tale normativa emergono nel complesso i seguenti punti fondamentali:
- le cause di esclusione del diritto all’ASPI sono rigide e tassative e riguardano i casi di dimissioni del lavoratore;
- in più l’esclusione di tale diritto opera quando c’è una risoluzione consensuale del rapporto di lavoro ( accordo tra il datore di lavoro ed il lavoratore ).

In buona sostanza, pertanto, si assume che l’indennità di disoccupazione – ASPI – spetta anche la lavoratore licenziato per motivi disciplinari.

I motivi si riconducono al fatto che il licenziamento disciplinare già di per se è una punizione del lavoratore e perciò non se ne può aggiungere un’altra dettata dalla privazione del diritto all’indennità di disoccupazione.
Tale prerogativa trova fondamento della Costituzione Italiana, ed in particolare begli articoli 31 e 37, dal momento che dalla loro portata si evince che tale causa di licenziamento è già una efficace sanzione.

A ciò si aggiunge anche la linea interpretativa adottata dalla Corte Costituzionale nel punto in cui afferma che il licenziamento disciplinare può essere considerato un’adeguata risposta dell’ordinamento al comportamento del lavoratore.

Inoltre, si aggiunge qualche pronunciamento della Corte di Cassazione, laddove afferma che “l’adozione del provvedimento disciplinare è sempre rimessa alla libera determinazione e valutazione del datore di lavoro e costituisce esercizio di potere discrezionale”, non ritenendosi, pertanto, l’automatica o conseguente la privazione del diritto all’indennità di disoccupazione.

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ritiene legittima la concessione dell’ASPI al lavoratore licenziato per motivi disciplinari.

La Corte Costituzionale dichiarò illegittimo negare l’indennità di maternità post licenziamento disciplinare. Il Ministero collega il diritto all’Aspi a quello dell’indennità di maternità: “A supporto di quanto sopra rappresentato, si evidenzia che la Corte Costituzionale, con sentenza n. 405/2001, aveva statuito in merito all’opportunità che, in caso di licenziamento disciplinare, venisse corrisposta l’indennità di maternità, pronunciandosi nel senso di ritenere che una sua esclusione integrasse una violazione degli artt. 31 e 37 della Costituzione, in quanto alla protezione della maternità andava attribuito un rilievo superiore rispetto alla ragione del licenziamento, trovando già “il fatto che ha dato causa al licenziamento (…) comunque in esso efficace sanzione”.